Бюджетна децентралізація: чи стало більше грошей у Кременчука?

Що таке бюджетна децентралізація?

Уже третій рік поспіль місцеві бюджети отримують та витрачають гроші за новими правилами. Триває реформа місцевих бюджетів. Суть децентралізації полягає в тому, щоб передати від державних органів повноваження на місця і одночасно передати фінансові ресурси на їх виконання.

Уряд радісно звітує про значні досягнення та великі гроші, які отримують у своє розпорядження органи місцевого самоврядування. Так, віце-прем’єр-міністр – міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства Геннадій Зубко нещодавно заявив, що у порівнянні з 2014 роком обсяг загальної бюджетної підтримки регіонів збільшився в 33 рази. Цифра нас, безумовно, вразила. Але ж ідеться про сумарний розвиток регіонів, і зростання доходів буде нерівномірним. Однозначно, найбільше від децентралізації виграють об’єднані територіальні громади (ОТГ) – вони отримують нові повноваження і нову базу доходів, таку саму, як і міста обласного підпорядкування (як Кременчук). І навпаки, якщо ОТГ не утворено, то більша частина доходів, які могли б іти безпосередньо до громад на місця, «осідає» в бюджетах вищого рівня.

А що ж отримав від нового розподілу фінансів Кременчук? Ми вирішили порівняти міський бюджет за 2014 рік (до реформи) та нинішній бюджет 2017 року. Для цього зробили запити до міського фінансового управління та отримали необхідні документи.

Результати наших досліджень представлені в таблиці. Бюджет за 2014 рік – за результатами його фактичного виконання, а бюджет за 2017 рік – за результатами останніх змін бази доходів після перерозподілу бюджету за 6 місяців: головний кошторис міста збільшили на 134 млн грн – це сума очікуваного перевиконання до кінця року.

Окремо ми спробували порахувати, яким би був міський бюджет 2017 року, якби він формувався за «старою» дохідною базою, яка діяла в 2014 році. Адже в результаті реформи нові доходи з’явилися, а якісь, навпаки, «зникли» у зв’язку зі змінами в бюджетному законодавстві…

До і після реформи

Плюси до бюджету Кременчука

1. Із Держбюджету окремими сумами (субвенціями) йдуть гроші на освіту та медицину. Раніше ці галузі фінансувалися із власних доходів міського бюджету. Загалом плюс до бюджету за рахунок двох субвенцій склав 345,3 млн грн. Хоча субвенції не повністю перекривають витрати галузей: місто додає власні гроші.
2. Новий вид доходів міського бюджету – акцизний податок на алкоголь, тютюн та частина від реалізованого обсягу нафтопродуктів: це 99 мільйонів до бюджету.
3. Плата за адмінпослуги тепер йде до міського бюджету: це плюс 10 мільйонів.
4. Розширена база оподаткування нерухомості (квартири, будинки, нежитлова нерухомість): це плюс 3,73 млн грн до міського бюджету (різниця між старою та новою базою оподаткування).

Мінуси з бюджету Кременчука

1. Змінилася база відрахувань ПДФО – податку на доходи з фізичних осіб. До реформи 75% ПДФО йшло до міського бюджету Кременчука, тепер йде 60%. Саме ПДФО як був, так і залишається основним видом власних надходжень до міського бюджету. Якщо порахувати ПДФО на рівні 75% (як було раніше), то місто мало б на 172,4 млн грн більше.
2. Змінилися суми надходжень від екологічного податку, оскільки була реформована сама база оподаткування. Таким чином, місто має учетверо менше від цього доходу, ніж мало до децентралізації.
3. До міського бюджету тепер не надходить плата за користування надрами: вона скеровується до Держбюджету. У 2014 році надра дали 3,01 млн грн до міського бюджету.

258,16 мільйона гривень –
такий додатковий ресурс, за нашими (умовними) підрахунками, отримало місто завдяки фінансовій децентралізації, з урахуванням плюсів та мінусів до бюджету.

Структура доходів міського бюджету

На діаграмах «Структура доходів міського бюджету» ми бачимо, що основні джерела надходжень у 2014 році та у 2017 році не змінилися. Більше половини доходів – це субвенції з держбюджету, левова їх частка призначена на пільги та субсидії населенню – тобто ці гроші проходять «транзитом» з державного до місцевого бюджету. У 2017 році, як уже сказано, місто отримало додатковий фінансовий ресурс: освітню та медичну субвенції.

На діаграмі «Порівняння сумарних доходів міського бюджету» ми наочно бачимо, на скільки змінилися доходи Кременчука: 2014 рік до 2017 року, і на скільки меншими були б доходи за 2017 рік, якби не реформа децентралізації.

Серед власних доходів міського бюджету у 2014 році найбільшу вагу мали

1. ПДФО;
2. Плата за землю;
3. Єдиний податок, який сплачують підприємці.

У 2017 році трійка основних доходів виглядає дещо по-іншому:

1. ПДФО;
2. Плата за землю;
3. Акциз (додатковий фінансовий ресурс).

Єдиний податок залишається вагомим видом доходів (як і в 2014 році), і він на четвертому місці.

Порівняння доходів міського бюджету за 2014 та 2017 роки

На діаграмі «Порівняння доходів міського бюджету за 2014 та 2017 роки» ми бачимо, як зросли основні види доходів до і після реформи. Примітка: в «Інші доходи» ми склали відносно невеликі надходження порівняно з основними видами. У таблиці більш розгорнута картина.

За нашим умовним підрахунком, ми «повернули» в бюджет Кременчука‑2017 ті доходи, які були до децентралізації (на тому ж рівні, що в 2014 році), крім дотації, бо вона була нетиповим явищем для донора-Кременчука. «Повернули» ті находження, які зменшилися: ПДФО на рівні 75%, надходження від держмита. Проте вилучили нові види доходів: акциз, податок на майно (будівлі), плату за адмінпослуги. Інші доходи залишили без змін – як і в реальному бюджеті. Результат – у таблиці (остання графа – умовні доходи за «старою» базою оподаткування) та на діаграмі «Порівняння сумарних доходів міського бюджету»: ми наочно бачимо, на скільки змінилися доходи Кременчука: 2014 рік до 2017 року, і на скільки меншими були б доходи за 2017 рік, якби не фінансова реформа.

Самі собі господарі

За що дякувати децентралізації?

Безумовно, ми бачимо, що доходи міського бюджету зросли. Проте фінансисти міського фінансового управління зауважують: кожен рік дохідна частина бюджету зростала приблизно на 20%, починаючи з 2010 року. Працює своєрідний «ланцюжок»: зростає заробітна плата – росте і основне джерело доходів міського бюджету – ПДФО. У грудні 2016 року, нагадаємо, мінімальна заробітна плата була підвищена до 3200 гривень – і саме цим пояснюється зростання майже удвічі ПДФО порівняно із 2014 роком. Тобто цей фінансовий ресурс зріс не завдяки децентралізації, а завдяки підходам до оплати праці, які врегулював уряд.

Безумовний плюс – це освітня та медична субвенції. Але слід оцінювати базу доходів у комплексі. Так, з року в рік (до фінансової реформи) у міського бюджету забирали ресурси: так, у 2010 році було 7 видів податків, які забезпечували делеговані державою повноваження (освіту, медицину, культуру, спорт), а в 2014 році таких видів податків у бюджеті залишилося лише два: ПДФО та держмито.

І виконувати держжавні повноваження ставало з року в рік усе складніше: Мінфін сам рахував, скільки доходів мало отримати місто до «першого кошика» – тобто на виконання делегованих повноважень. І ці розрахунки були завищеними – про це часто говорили під час бюджетних сесій до фінансової реформи. У результаті доходів першого кошика повністю не вистачало навіть на зарплати бюджетникам (лише на 80–85%), і місто дофінансовувало потреби за рахунок так званого «другого кошика» – тобто із власних надходжень, які мали йти на житлово-комунальне господарство, на дороги та інші міські потреби. А якщо і цих грошей не вистачало, брали короткострокові та середньострокові позички на зарплати бюджетникам у казначействі, сподіваючись, що Мінфін, який прорахувався з доходами, їх потім спише. Наразі позичка на 94 мільйони гривень, взята у 2013 році, і досі значиться як борг бюджету Кременчука перед державним бюджетом. Подібна ситуація і в багатьох інших українських містах. Цьогоріч уряд спробував повернути ці гроші та підготував проект постанови про те, що міста мають повертати по 25% цього боргу щорічно до повного повернення. Але категорично проти виступила Асоціація міст України, і держава поки що припинила спроби стягнути минулорічні борги – постанову загальмували, але й борги не списали.
У 2014 році саме почалося падіння промисловості: і в бюджеті стало катастрофічно не вистачати грошей. Планові показники не виконувалися. Врешті Мінфін на 49 мільйонів навіть зменшив дохідну базу міського бюджету, та ще змушений був дати місту дотацію на виплату зарплати – 33 мільйони гривень.

Тобто децентралізація та нові види доходів – акциз, субвенції на освіту та медицину, податок на нерухомість, плата за адмінпослуги – дозволили Кременчуку видряпатися зі злиднів. Хоча фінансисти не приховують: очікували більших грошей на виконання державних повноважень. Зокрема, на початку реформи фінансової децентралізації «ТелеграфЪ» писав про очікувані надходження – 10% від податку на прибуток підприємств (крім підприємств державної власності). Проте цей ресурс місцеві бюджети так і не отримали.

Крім цього, міські фінансисти не можуть «пробачити» державі зменшення ПДФО із 75% до 60%. І вже побоюються, що в міста знову «заберуть» частину доходів, як це уже відбувається з акцизом (після чергового реформування цього податку надходження до міського бюджету зменшилися).

Проте безумовний плюс, який дала фінансова децентралізація – місто стало саме планувати свої доходи та витрати: тобто тепер Мінфін не доводить «план» по доходах згори. Крім того, місто більш гнучко може розпоряджатися своїми фінансами: немає поділу на «перший» та «другий» кошики, і держава не диктує місту, як розпоряджатися власними доходами.

Збільшились доходи – але ростуть і витрати

На це звертає увагу заступник начальника міського фінансового управління Тетяна Тетьоркіна, яка відповідає за видатки (тобто за витрати) міського бюджету. По-перше, держава не фінансує перевезення пільговиків. А на це потрібен значний фінансовий ресурс.

Вона наголошує і на тому, що у зв’язку зі зростанням мінімальної зарплати до 3200 та посадових окладів бюджетників потрібні додаткові ресурси, які на даний час не забезпечені державними субвенціями – про них має подбати місто за рахунок власних доходів.

До речі, стаття зарплат бюджетників залишається найбільш вагомою серед міських витрат.

Що в підсумку?

1. У міста дійсно стало більше грошей – принаймні на 258 мільйонів гривень, але й більше повноважень.
2. Ми не впевнені, що за додаткові гроші треба дякувати децентралізації. У першу чергу, маємо дякувати великим промисловим підприємствам, які платять зарплату працівникам, а з неї відраховується ПДФО. А його зростання – це ще й завдяки підвищенню мінімальної зарплати до 3200 гривень. Тобто велика подяка всім платникам податків!
3. Додатковий фінансовий ресурс є, і таки не весь він йде на зарплати та соціалку. Так, місто дозволяє собі додаткові витрати: згадаймо хоча б кредит на тролейбуси в розмірі 8 мільйонів євро. Крім того, створені нові комунальні підприємства, які не заробляють гроші, а відтягують їх із бюджету на зарплати та на власну матеріальну базу: це і «Муніципальна поліція», і окремі комунальні заклади культури: «Парк Миру», парк «Міський сад», парк «Крюківський». Чи дозволили б у мерії такі витрати, якби таки не відчули фінансових покращень? Напевне, що ні. Відтак виникає інше питання: наскільки раціонально використовується додатковий ресурс? Але це вже дещо інша історія.